解读周边外交改革的统筹含义

中共中央就外交工作中的一个专题召开专门的中央工作座谈会，在新中国外交史上还是第一次。过去外交工作的中央会议主要以“中央外事工作会议”（2006年）和“驻外使节会议”（最近一次召开是2009年第十一次会议）的形式召开。这不仅体现了新形势下周边外交工作在整个外交全局中的现实重要性和突出地位，也释放出外交工作改革创新的强烈信号。

最为突出的，就是提出要“更加奋发有为”、“更加主动”、“更加积极有为”地推进周边外交，这是对“坚持韬光养晦，积极有所作为”战略方针提出的与时俱进要求。其次，会议还提出要提高驾驭全局、统筹谋划、操作实施能力，推进外交工作改革创新，加强策划设计和统筹兼顾，释放出改革外交体制机制、务实提升外交能力和绩效，形成大外交格局的信号。其中最为重要和紧要的就是要加强外交工作的统筹协调，这主要体现在以下四个方面。

统筹国际国内两个大局、两种资源

新形势下做好外交工作已不能再仅仅依靠涉外部门，做好国内工作要考虑外交大局，做好外交工作也要考虑国内大局。这次座谈会地方主要领导、中央党政军群有关部门，有关金融机构和国有重要骨干企业的负责人悉数参加，突出今后外交工作要统筹国际国内两个大局的改革思路。

在周边外交工作中更好地统筹中央与地方的关系。沿边沿海是周边外交工作的一线，我们注意到会议把沿边省份的负责人安排在第一排就坐，说明在推动周边外交工作的新思路中将更加注重发挥沿边省份的作用和积极性，这也是新一轮深化改革的着力点之一。会议提出要加快沿边地区的开放，深化沿边省区同周边国家的互利合作，这具有国内国际双重重要意义。沿边地区多为不发达地区，利用大周边建设加快沿边省区开放型发展，有利于促进地区间平衡发展、促进沿边社会稳定、巩固边防和国家安全。扩大和深化沿边省区与周边国家的合作，有利于形成利益交融格局，实现双赢和普惠的发展。

互联互通交通基础设施网络建设、“新丝绸之路经济带”、“21世纪海上丝绸之路”、“中印缅孟经济走廊”等战略举措的实施具有重要的战略和经济意义，在发挥地方积极性的同时，中央要加强统筹规划，把资源投入到最需要的地方，取得最大化效果，防止重复建设和一哄而上。国内发展需要与对外援助需要的平衡、地方利益和整体利益的平衡也需要中央的统筹，地方要在对周边外交工作的全局中谋划项目和实施，克服地方主义。

统筹利用国际国内两种资源。搞好周边外交工作主要依靠我们自己，但也要有更广阔的视野。会议提出要以更加开放的胸襟和更加积极的态度促进地区合作，包括构建区域经济一体化新格局、深化区域金融合作、主动参与区域和次区域安全合作机制等。利用区域一体化进程和区域一体化机制促进周边外交工作，需要我们为地区发展提供更多公共产品，从地区秩序、机制、规则的构想和建构，到现有区域合作机制和组织的建设，到人才的供给、智库的建设。这就迫切需要加快外交人事制度的改革创新，向地区有关国际组织输送大量高层次的外交人才和国际公务员，向地区有关智库输送专家学者，鼓励中国公民参加到地区有影响的非政府组织当中去。中央要统筹研究人才缺口结构和规模，实施外交人才培养的国家计划。

统筹协调涉外部门的政策、手段、资源和执行

过去外交工作为大家所诟病的一个重要问题就是部门之间缺乏统筹，手段单一，政策之间缺乏协调。最突出的例子就是南海问题上曾经的“九龙闹海”。会议强调“推进外交工作改革创新，加强外交活动的策划设计”，“做好外交工作的统筹兼顾，组织和协调好方方面面，注意发挥各自优势”，释放出中央要加强外交工作统筹协调的信号。近年来，随着外交行为主体多元化、利益格局复杂化趋势的发展，大量精力耗费在协调不同部门之间的利益和工作上，这迫切需要加强最高外交决策机构的权威和效能，在核心国家利益原则的指导下，坚决克服部门利益化和地方利益化倾向，服从和服务于国家外交大局。

在对外政策手段和资源的运用上也需要超越单纯的外交手段或经济手段，综合运用政治、经济、军事、文化等手段，综合运用官方手段和民间手段，这也迫切需要最高外交决策机构进行设计、统筹和调度。会议提出的周边外交工作思路中，提出了政治-经济-安全-民间四位一体的框架，提出统筹经济、贸易、科技、金融等方面资源，综合运用政治、经济、军事、宣传等手段，这些都为整个外交体制机制的改革创新、大外交格局的构建提供了难得的机遇。

统筹“硬实力”与“软实力”

周边外交工作思路的一个重要转变就是明确提出要推动我国发展更多惠及周边国家。说白了，就是要让周边国家从中国的崛起中分享更多好处，得到更多实惠，从而增强利益交融程度。会议在周边外交工作的政策和策略中明确提出要“坚持正确义利观，有原则、讲情谊、讲道义，多向发展中国家提供力所能及的帮助”，这预示着我们将要加大在周边的资源投放力度。不仅要构建利益共同体，更要构建命运共同体。周边外交中的一个难题就是破解周边国家经济上依赖中国、安全上却依赖美国的困局。

要解决好国内发展中的诸多问题，增强发展方式和制度的认同度；要外溢发展红利，而不外溢发展成本和代价，带头保护地区环境和生态，作出更多牺牲和贡献；要为地区经济一体化维护和提供贸易、投资、金融的合作制度和公共产品；要增加发展战略和安全战略的透明度，妥善处理领土、领海争端，安抚地区国家担忧，为维护地区安全和稳定提供更多更好的地区安全合作机制和公共产品；最后，要为地区秩序的构建和维护提供制度框架和公共产品，提供发展愿景和价值追求。当然，也要加快国防现代化步伐，建设与中国在地区的利益、地位和作用相称的军事后盾。

统筹“首要”与“关键”

周边外交中的很多问题背后都有大国关系的深刻复杂影响，周边外交搞好了可以减轻我们在大国关系中的压力，同时大国关系搞好了也更加有利于我们在周边做有关国家的工作。处理好中美在亚太的战略关系是维持周边和平稳定环境的关键，中美如何首先在亚太地区构建起不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的新型大国关系是我们搞好周边外交的一个极端重要的外部条件。中俄、中日、中印关系是大国关系与周边关系的连接点，我们在经略周边的过程中还要特别注意处理好与俄罗斯、印度、日本等在地区有重要影响的大国的关系，在捍卫、延伸利益的过程中照顾到各方的利益，减少阻力、增加动力和助力。

周边外交工作座谈会释放出改革外交体制机制、务实提升外交能力和绩效，形成大外交格局的信号。其中最为重要和紧要的就是要加强外交工作的统筹协调。（张骥 复旦大学国际关系与公共事务学院学者）

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